Проект преобразования Сената

Во исполнение указа 5 июня 1801 г. сенаторы 1-го департамента поручили П. В. Завадовскому подготовить для общего собрания выписку из всех указов и постановлений, касающихся Сената (САИ. 69). Не прошло и трех недель с того дня, когда Александр обратился к Сенату с публичным запросом о его правах, как царь выразил опасение своим «молодым друзьям», что его демарш не при­ведет к желаемому результату. Теперь ему казалось более целесооб­разным преобразовать Сенат собственным указом, не спрашивая мнений сенаторов на этот счет. Видимо, Александру уже стало известно, в како"м направлении идет подготовительная работа, и оно не устраивало его. «Молодые друзья» заметили царю, что очень легко сделать так, чтобы в сенатском докладе были бы воплощены именно те принципы, о которых он говорил. Для этого необходимо либо воспользоваться уже изданными узаконениями, либо предло­жить монарху новые, которые отвечали бы поставленной цели. Александр согласился и пожелал, чтобы эту идею «внушили» Зава­довскому.²⁶ «Молодые друзья», видимо, так и сделали. Завадовский подготовил не только выписку из законов о Сенате, как предполага­лось первоначально, но и сочинил проект положения о его правах и преимуществах (САИ. 69—70).

Доклад Завадовского был сочинен «по мнению 1-го департамента сенаторов», в том числе Д. П. Трощинского и А. Р. Воронцова, которые к тому времени уже высказались по этому вопросу: Трощин-ский — в докладе царю «О причинах унижения Сената», Воронцов — в записке от 19 мая 1801 г. Доклад Завадовского не только был

составлен в полном соответствии с основными положениями этих двух документов, но в него были перенесены отдельные предложе­ния и даже целые фразы из них.

Доклад состоял из двух частей. Первая, критическая, представ­ляла собой краткую историческую справку о причинах падения власти Сената. Вторая, позитивная, содержала 15 статей, в которых были перечислены его права и обязанности. К проекту прилагалось 15 указов о Сенате (САИ. 70—81). В исторической части доклада Завадовский обрисовал положение Сената в самый первый период его существования (1711—1718 гг.), полностью проигнорировав ту эволюцию (несомненно, ему известную), которую проделал Сенат в петровскую эпоху, когда из органа верховного управления он превратился в орган контроля за управлением, был подчинен надзору генерал-прокурора и почти что устранен от участия в законодатель­ной деятельности. После смерти Петра, по утверждению Завадов­ского, «властолюбивые лица, пользуясь доверенностью государскою, стремились к тому, чтоб им, а не местам властвовать в делах». Особенно они в этом преуспели в последние годы, когда Сенат можно было уподобить «немощному телу». Государи больше не председа­тельствовали в Сенате, а отношения Сената с самодержцами осу­ществлялись «через третьи руки». Единогласное решение дел было заменено решением по большинству голосов, кроме того, допускалась апелляция на Сенат. По выбору и произволу прерывалась очередь рассмотрения дел. Сенат, «объятый сильным влиянием на его дела», по нескольку раз изменял свои решения. «Се образ порабощенного Сената, в котором молчать тяжко, говорить было бедственно», — так устами Тацита Завадовский подвел итог положению Сената в царствование Павла и предложил Александру вернуться к системе государственного управления петровского времени. Ввиду обширного пространства и многонационального состава России законодатель­ная власть «должна существовать навсегда существенно и неограни­ченно» в руках монарха. Верховным правительством страны является Сенат. Он осуществляет исполнительную и судебную власть в полном объеме: управляет всеми учреждениями страны и подчиняется только монарху. Должность Сената — предохранять прерогативы монарха, исполнять его волю, следить за осуществлением законов, обеспечи­вать течение правосудия,«пещись... о всякой вообще пользе народ­ной». Из прав вытекают и преимущества: повеления Сената испол­няются как именные указы государя; сенаторы могут ходатайство­вать у монарха «по всяким народным нуждам и в случае потреб государственных, докладывался императорскому величеству, при­бавлять по статьям доходов необходимую прибавку платы или податей»; суд и расправа по гражданским и уголовным делам «вер­ховным образом» принадлежит Сенату, а за монархом остается лишь право помилования (ст. 1). Члены Сената назначаются монархом (ст. 8). Приговоры департаментов и общего собрания могут быть только единогласными (ст. 3); голос одного сенатора, внесенный в протокол, несогласный с другими, даже в том случае, если сам сенатор уже в отставке или умер, сохраняет свою силу и останавли-

10'

вает дело (ст. 9). Дела, решенные в департаментах и в общем собра­нии единогласно, считаются решенными окончательно (ст. 4, 6). В случае разногласия в департаменте дело переносится в общее собрание, а если и здесь не будет разрешено единогласно, генерал-прокурор подносит монарху доклад с изложением разных мнений, при этом для объяснения присутствуют сенаторы, избранные общим собранием, по одному от каждой разномыслящей стороны. Указ царя окончательно завершает дело, так что ни сам царствующий монарх, ни его преемники не должны возобновлять его. Жалобы на решения Сената не допускаются (см. 2), но в исключительных случаях монарх может поручить рассмотреть их доверенным особам (ст. 7). Каждый сенатор имеет право представлять о «вреде в госу­дарстве и о беззакониях, ему известных» (ст. 10). Сенатсткие дела должны быть доступны для всех сенаторов, чтобы они были осведом­лены об очереди дел к слушанию и об исполнении принятых реше­ний (ст. 11).

Для того чтобы только Сенат мог осуществлять роль верховного органа управления страны, в докладе перечисляется целый ряд мер, которые были дословно перенесены из записки Трощинского и имели целью оградить Сенат от влияния «властолюбивых лиц». Проект призывал монарха «подтвердить, чтоб в единой власти Сената состояло точное и непосредственное управление всех присутственных мест в империи и чтоб один государь... мог переменить или остано­вить повеления Сената, и также бы никто не мог, кроме единого Сената, предписывать образ исполнения законов и дабы все недо-разрешения представляемы были на его разрешение» (ст. 12). Вместе с тем в докладе признавалось необходимым, чтобы побуди­тельные указы в присутственные места выходили бы только из Се­ната, «дабы никакое место и лицо не могло взыскивать или под­тверждать об исполнении, ни объявлять указов по делам, в присут­ственных местах производящимся, мимо Сената», при этом должен быть строго соблюден порядок движения жалоб и апелляций (ст. 14). Для того чтобы, поднять авторитет Сената как исполнительного органа, сенаторам следовало бы не только назначать чиновников в нижние и средние места, но и избирать и представлять монарху на утверждение кандидатов на высшие должности губернаторов и президентов всех коллегий, кроме иностранной, военной и морской (ст. 13). Доклад завершался просьбой наделить Сенат новым весьма существенным преимуществом «представлять государю, если б закон или указ от него вышел противен прежде изданным, вре­ден или неясен был. Но, когда по представлению о том не угодно будет отменить, тогда уже исполняется оный безмолвно» (САИ. 70—78).

Завадовский верно понял и подтекст указа 5 июня 1801 г., и ту идею, которую «молодые друзья» должны были внушить ему по поручению Александра 19 дней спустя: не ограничиваться указа­нием на нарушения сенатских прав, но высказать собственное осмысление сущности этого органа, не только восстановить уже изданные узаконения, а создать новый проект прав и обязанностей

Сената. В самом деле, в докладе не было тщательного анализа действительного положения Сената при Петре и исследования подлинных причин упадка власти Сената при его преемниках. Да и выписка узаконений о Сенате вовсе не представляла собой собрания всех или даже наиболее важных законов о Сенате. Из петровского законодательства Завадовский выбрал только положения, соответ­ствовавшие его представлению о том, каким должен стать Сенат теперь. Так, из узаконений Петра I в выписке был помещен лишь указ об учреждении Сената 22 февраля 1711 г., где первоначальная компетенция этого органа была раскрыта довольно неопределенно. Но законы декабря 1717 г., 12 января 1722 г., 27 апреля 1722 г. (ПСЗ. I. 2321, 3877, 3978, 3979), важнейшие нормативные акты, определившие окончательное устройство Сената в том виде, в кото­ром его застали преемники Петра, ни в докладе, ни в выписке не упоминались вовсе. Указы 27 апреля 1722 г. учреждали должность генерал-прокурора и устанавливали его взаимоотношения с Сенатом и монархом.

В проекте Завадовского генерал-прокурор упоминался два раза как лицо, в обязанности которого входит «убедить всех к единоглас­ному решению», более о нем не говорилось ни слова. Между тем весь доклад был составлен против генерал-прокурора. Под главными виновникми падения власти Сената, «властолюбивыми лицами», подразумевались прежде всего генерал-прокуроры. Острие доклада было направлено против складывавшейся в течение XVIII в. прак­тики управлять не посредством государственных учреждений, а через фаворитов и доверенных лиц, среди которых особое значение имел генерал-прокурор. Вариант преобразования государственного уст­ройства, намеченный Завадовским, заключался в том, чтобы во главе управления страной поставить коллективный орган вельможных верхов, что должно было предохранить дворянскую империю как от олигархических поползновений временщиков, так и от деспотиче­ских тенденций носителей верхней власти. Предполагалось про­цессу складывания системы единоличного управления, ведшего к усилению власти монарха, противопоставить увеличение роли сановных верхов. В условиях, когда перед феодально-крепостни­ческим государством стоял целый ряд сложных социально-экономи­ческих и политических проблем, такое преобразование должно было привести к усилению чисто дворянской точки зрения при их решении. Завадовский никак не связывал уменьшение роли Сената в павлов­ское время с сословной политикой покойного императора. А между тем именно попытки Павла I разрешить стоявшие перед страной задачи, опираясь прежде всего на личных агентов власти, менее зависимых от интересов дворянского сословия, и выдвинули теперь на первый план вопрос о необходимости противопоставить личной власти царя корпоративный орган дворянских верхов. Завадовский и те, кто солидаризировался с ним,хотели, чтобы Сенат, пропитанный сословным духом, имея в руках исполнительную власть, стал бы своеобразным фильтром, через который пропускалась бы вся прави­тельственная деятельность монарха. Кроме того, авторы доклада

\

желали, чтобы этот орган, стоявший на страже интересов дворянства, был бы полновластным распорядителем в судебных делах, охраняя высшее сословие от произвольного вторжения монарха в эту область. Наконец, посредством права представления Сенат должен был при­нимать участие в выработке основ правительственного курса. Это важное право должно было стать инструментом выражения общест­венного мнения дворянских верхов. Самодержцы не могли не счи­таться с общественным мнением, и потому Сенат с помощью права представления получал возможность оказывать определенное влияние на законодательную деятельность монарха. Однако это влияние не могло быть настолько сильным, чтоб ограничивать самодержавие и гарантировать невозможность произвольного изме­нения существующих установлений. Предложения Завадовского шли вразрез со всем ходом государственного управления предшествую­щего столетия, но конкретные меры, намеченные в проекте, не соот­ветствовали поставленной цели и были не способны повернуть вспять те процессы, которые энергично прокладывали себе дорогу во второй половине XVIII в. Если бы Завадовский не ставил перед собой определенных политических целей, он неминуемо пришел бы к выводу о том, что Сенат не в состоянии выполнять ту роль, которую он ему предназначал.

6—26 июля проект Завадовского рассматривался вначале в 1-м департаменте, а потом в общем собрании Сената (САИ. 69— 70, 81—82). 19 июля сенаторы М. Н. Муравьев, Г. П. Гагарин, Н. С. Захаров, А. С. Макаров, С. И. Салагов, П. А. Толстой, И. П. Пу­щин, Ф. М. Колокольцев, И. А. Тейльс, П. П. Митусов, Г. Р. Держа­вин, А. Р. Воронцов, А. С. Строганов подали свои письменные мне­ния (САИ. 82—105). Муравьев и Строганов, «не расположившиеся, по-видимому, во что-нибудь мешаться»,²⁷ сделали всего по одному замечанию. Сенаторы 4-го департамента Захаров, Макаров, Салагов, Толстой и Пущин подписали одно общее мнение. Их замечания касались главным образом перемены слов и выражений (САИ. 83— 84). Еще до начала прений Гагарин, Колокольцев и Митусов взяли свои примечания назад. Их позиция так и осталась невыясненной — во время обсуждения они не проронили ни слова. Тейльс пытался сгладить ряд положений доклада и тем самым несколько уменьшить значение Сената (САИ. 89—95).Воронцов же, напротив, предлагал их усилить (САИ. 82—83). Но в целом все эти замечания не затраги­вали проекта по существу. Среди них особое место занимало «Мне­ние» Г. Р. Державина, близкого к братьям Зубовым. В сочинении Державина, которое, возможно, явилось плодом коллективного твор­чества, была развита принципиально иная точка зрения на задачи преобразования Сената. Путь Державина к этому документу был довольно сложным. Он начал с наброска, отличавшегося большой умеренностью и созданного, по-видимому, еще до появления указа 5 июня 1801 г.²⁸ Но как только был обнародован этот указ, Державин составил «Примечание» к нему. Самой замечательной чертой этого сочинения являлось то, что в нем Сенат превращался в представи­тельный орган высшего дворянства, духовенства и купечества. Дер-

жавин предложил выбирать «сенаторов по баллотировке, чиня оную, если по пространству империи неудобно по всем губернским городам, то по крайней мере в нескольких и двух столицах чрез чинов, в клас­сах состоящих, знатного духовенства и первой гильдии купечества, а потом те выборы перебаллотировать еще в общем Сенате и всех коллегий собрании и по два кандидата на каждое место для утверж­дения какого-либо из них подносить его величеству». Державин предложил сделать звание сенатора пожизненным, а его особу — неприкосновенной, установить подсудность сенатора только суду самого Сената и монарха, расширить участие сенаторов в законода­тельной деятельности. Причем особое внимание автор сосредоточил на случаях противоборства верховной власти и Сената. Державин предложил испросить у Александра: «1) чтобы никакой новый указ или закон принят ни старый отменен или переправлен без рассмотре­ния Правительствующего сената в общем собрании и внесения в книгу непременных законов печатан и исполняем не был; 2) в слу­чае же издания таковых не соответственных законам и пользам государства указов имел бы право Сенат входить к его величеству со всеподданнейшим докладом и просить об отмене оных», особенно если нарушается без суда личная безопасность, изменяется религия, вводятся новые налоги, объявляется война. Если монарх не одобрит письменного представления, то Сенат мог бы отправить к царю депутатов просить об отмене словесно. Сенату должно быть разре­шено в особо важных случаях являться к монарху и представлять ему свои предложения. Если же монарх не одобрит их, то сенаторам на'до дать право выразить свое несогласие с ним: перестать посещать службу или уйти в отставку. Все эти привилегии Сената монарх должен сделать «на вечные времена... непоколебимыми».²⁹

Когда Державин ознакомился с проектом Завадовского, то он набросал свои «Примечания» и к нему. Но здесь Державин значи­тельно сгладил свои прежние предложения. Мысль о выборе сена­торов была проведена тут в более осторожной форме: «Действова­тели сей политической машины суть люди. Чтоб они были способ­нейшие, надобно их уметь выбрать из множества. Кто же справед­ливо может сделать сей выбор, как не то же множество, в котором друг друга лучше знают, одних — губернским правительством, других — Сенату, а некоторых — самому государю. Осталось бы только по выбору баллотирования из двух или трех кандидатов утвердить». В свои «Примечания» Державин включил и право представления, вначале устного, а потом письменного, а также публикаций единогласных приговоров Сената.

Ряд положений проекта Завадовского показался Державину неприемлемым. Так, право Сената устанавливать налоги и само­стоятельно приговаривать к смертной казни вызвало у Державина решительное возражение, как противоречащее принципу самодержа­вия. Но главное содержание «Примечаний» заключалось в идее сосредоточить в Сенате четыре отделенные друг от друга власти.³⁰ Эта мысль и была положена в основу «Мнения», которое сенатор представил в Сенат. Здесь он проявил еще большую сдержанность

и осторожность. Державин включил в свое «Мнение» лишь немногие из разработанных ранее предложений и облек их в еще менее кон­кретную форму. О желательности выборов в сенаторы упоминалось лишь в самом общем виде. Против права Сената приговаривать к смертной казни без утверждения монарха Державин прямо выступить не решался. Он предложил компромиссное решение: на­значить определенный срок, после которого смертный приговор возвращался Сенату от царя без подписи, чем, собственно, устанав­ливалась санкция верховной власти. Ни словом Державин не обмол­вился о своем несогласии с предложением наделить Сенат правом устанавливать налоги, хотя совсем не одобрял его. Но это все же были частности. Главное же заключалось в том, что Державин разошелся с Завадовским по существу. Сравнив первоначальное основание Сената с проектом Завадовского, Державин про­возгласил, что ставит перед собой двоякую задачу: во-первых, указать на то, чего недостает в начертании Завадовского из уже изданных узаконений (в черновике Державин высказался более резко о проекте Завадовского: не вскрыты недостатки образования Сената и не указаны средства к их исправлению); во-вторых, выска­зать свой собственный взгляд не только на существо петровского Сената, но и на нынешнее состояние этого органа. Необходимость этого Державин мотивировал тем, что Россия 'находится теперь «не в том нравственном и политическом состоянии», какова была во времена Петра I. Александр же «позволил мыслить и, что мыслим, объявить свободно». В черновике Державин отметил, что не может не воспользоваться этой благоприятной минутой, чтобы не открыть свои сокровенные замыслы. Петр I не успел устроить «верховное правительство» удобнейшим образом. В черновике Державин высказался более откровенно: Петр не имел времени дать «верхов­ному своему правительству систематического устройства, кото­рое бы похоже было на прочие европейские». Петр стремился так преобразовать государственную машину, чтобы его наследники «с меньшим трудом и с меньшими способностями» могли управлять ею, ибо творческие умы появляются значительно реже посред­ственных.³¹

Россия должна управляться только самодержавным государем, действующим по законам. В государственном управлении сущест­вуют четыре власти: законодательная, судебная, исполнительная и сберегательная. В государстве самодержавном все эти власти заключаются в государе, но сам он не в состоянии осуществлять их непосредственно, поэтому пользуется ими как орудиями. Петр I на время отлучек своих учредил Сенат, вверил ему все четыре власти, а сам стал в нем президентом. Петр не успел разделить эти четыре власти между собой, не назначил «для оных чины и к себе пути особенные как к своему средоточию, кроме одной власти оберегательной». (Державин обозначил так власть генерал-прокурора). Сберегательная власть управляла канцелярией Сената и имела свободный доступ к престолу; после смерти Петра она поглотила все другие власти. Они же

не могут находиться в руках -одного человека.³² Все власти, сосре­доточившиеся в руках генерал-прокурора, смешались, мно­гие учреждения вышли из подчинения Сената и действовали совершенно несогласованно. «Дух равнодушия» овладел сенато­рами, и Сенат, «изнемогши», потерял власть. Объяснение это было, конечно, неверно, так как не возвышение генерал-прокурора стало причиной потери Сенатом власти после смерти Петра I.

Чтобы восстановить Сенат и согласовать его устройство с органи­зацией губернских учреждений Екатерины II, Державин предложил в рамках Сената отделить указанные власти одну от другой, поста­вить во главе каждой из них особого чиновника и разрешить ему свободный доступ к монарху.

Державин правильно сумел понять, хотя верно объяснить это ему не удалось, что одной из важнейших причин, вследствие которых Сенат был не в состоянии стоять во главе управления страной, было смешение в одних руках разнородных функций. Державин верно указал на необходимость разделить эти функции между различными структурными подразделениями Сената. Учитывал Державин и про­цесс складывания министерского управления и предлагал исполь­зовать его при организации Сената. Важно и то, что он видел определенную связь между независимостью действий сенаторов от произвола верховной власти и выборностью их должностей. Дер­жавин выражал готовность воплотить свои идеи в конкретном про­екте. Однако общее собрание не одобрило его предложений.

19 и 20 июля в общем собрании Сената проект П. В. Завадовского был прочитан таким образом, что после чтения каждой статьи сена­торы по порядку, начиная с младших, оглашали свои примечания на нее, после чего принималось окончательное решение. Первая же статья проекта, наделявшая Сенат правом самостоятельно приго­варивать к лишению жизни, чести и дворянства, вызвала возраже­ния. Большинство сенаторов нашло в ней противоречие с дворянской грамотой (САИ. 83, 84—85, 90—91, 99, 105). После прений это положение проекта было заменено решением, что приговоры Сената должны получить утверждение монарха. И. А. Теильс пытался оспорить бюджетные права Сената, но не был никем поддержан (САИ. 89—90). Оживленные споры вызвали ст. 2 и 7 проекта, в кото­рых под угрозой смертной казни запрещались жалобы на Сенат, а апелляция разрешалась только в исключительных случаях. После оживленных споров большинство сенаторов одобрило эту статью. Одобрили они также и добавление к ст. 3, предложенное Держави­ным и Трощинским, чтобы единогласные приговоры общего собрания печатались в газетах. Относительно сенатской процедуры (ст. 3—6) Державин и Теильс высказались за то, чтобы был упомянут генерал-прокурор и оговорено его право останавливать сенатские решения. Поэтому единогласные решения департамента или общего собрания почитались бы окончательно принятыми только в том случае, если бы их выпустил генерал-прокурор (САИ. 99—100). Это важное измене­ние было принято. Сильные споры вызвала ст. 11, согласно которой дела в Сенате должны быть открыты каждому сенатору, чтобы он

имел возможность наблюдать за очередностью дел и исполнением резолюций. Державин и Воронцов находили, что эта статья не устанавливает достаточного контроля за деятельностью канцелярии. Их предложения сводились к тому, чтобы каждый сенатор мог бы

не только получить подробные сведения об очереди дел посредством настольного реестра и следить за своевременным изготовлением протоколов, но и имел бы возможность с общего приговора Сената взыскивать за неисправности канцелярии, пресекать беспорядки

и злоупотребления. И Державин, и Воронцов полагали необходимым составить положение об устройстве и деятельности канцелярии, внести его в проект прав и преимуществ Сената. Воронцов шел еще дальше. Он настаивал на том, чтобы генерал-прокурор мог назначить мелких канцелярских служителей, но относительно обер-секретарей Сената подавал бы доклад царю (САИ. 100—101, 103—104). Против предложений Воронцова выступил генерал-прокурор А. А. Беклешев. До этого момента он старался только собирать голоса и «соглашать» мнения, теперь Беклешев потерял свое прежнее равнодушие. «Он стал говорить против сего положения таким образом, что, если б только один кто из противной партии взялся противоречить ему

тем же манером, мы бы точно были, — констатировал очевидец, — свидетелями одной из сцен английского парламента, когда министр-оратор защищает предложенный им билль. Словом, он говорил так складно, сильно и так долго, что никто не нашелся ему отвечать...».³³

Бурная дискуссия закончилась тем, что Воронцов и Державин остались при своем мнении. К ним присоединились С. О. Потоцкий, К. С. Рындин, А. И. Илинский и А. С. Строганов. Но большинство пошло за генерал-прокурором (САИ. 106 — 107).

При обсуждении ст. 12—15 Воронцов пояснил, что если Сенат будет восстановлен на том положении, которым он пользовался при Петре, то все коллегии, кроме трех первых, и губернские учреждения обо всем должны докладывать только в Сенат рапортами и донесе­ниями. Сенат принимает решения, если у него достаточно для этого власти, и представляет их со своим мнением царю (САИ. 103). Тейльс пытался значительно ослабить формулировки этих статей, чтобы уменьшить значение Сената как верховного судилища и испол­нительного органа. Но предложения Тейльса были отвергнуты Сена­том. Кроме этого, Тейльс предложил уточнить, чтобы Сенат изби­рал в президенты коллегий и губернаторы 4 — 6 кандидатов, а после баллотировки представлял монарху двух или трех из них. Такое предложение высказали и сенаторы 4-го департамента. С этим согласились все. При обсуждении статьи Державин внес очень важное предложение, чтобы кандидаты в сенаторы избирались «от всех присутственных мест и знаменитых особ в обеих столицах и представлялись на утверждение монарха» (САИ. 101). Но это предложение, превращавшее Сенат в некое подобие представитель­ства, не встретило ни в ком поддержки и было отвергнуто.

В итоге прений сенаторы постановили включить в проект Зава-довского одобренные замечания, приложить к проекту поданные письменно «Мнения» и вместе с выпиской из законов представить

Александру. 26 июля общее собрание одобрило новую редакцию доклада и он вместе с приложениями поступил к царю (САИ. 107— 119). Итак, предложение поставить Сенат во главе управления страной, не произведя никаких существенных преобразований в его устройстве, получило одобрение большинства сенаторов. Как же к нему отнесся император?

Как только доклад Сената был представлен Александру, он передал его «молодым друзьям». От их имени Н. Н. Новосильцев подготовил записку и 5 августа прочитал ее на заседании Комитета. Вначале он изложил общие принципы, с которыми они подошли к сенатской реформе, затем — конкретные рекомендации по докладу Сената и приложенным к нему «Мнениям» сенаторов.

«Молодые друзья» верно полагали, что Сенат был учрежден по случаю частых отлучек Петра I, который, отсутствуя, возлагал на сенаторов всю «нераздельную массу властей, ему как деспоту принадлежащую», а присутствуя, располагал ею сам в полном объеме как неограниченный монарх. Следовательно, Сенат «не есть сословие, имеющее какой-либо характер для воздержания вер­ховной власти в законных ее пределах», потому что права, выте­кающие из принципа его основания, подобны отношениям между «господином и его приказчиками». Из этого следует, что восста­новление Сената не имеет ничего общего с учреждением «мест, ограждающих через коренные государственные постановления ника­ким переменам не подверженные естественные права, законную свободу и целость каждого члена общества». Такие места и поста­новления могут достигнуть своей цели лишь в том случае, если «злоупотребление верховной власти» будет встречать реальную преграду. Но Сенат пока такой преградой быть не может. Ни принципы его основания, ни унижение, в котором он «содер-жан был верховной властью», ни недостаток авторитета, ни внутреннее его устройство не согласуются с теми началами, на которых могут быть основаны учреждения, оберегающие «закон­ные права народа». Непременным условием существования органов, «воздерживающих верховную власть в ее законных пределах», т. е. конституционных учреждений, являются «разделение властей и их полная независимость». Однако производить это разделение властей еще слишком рано, тем более что некоторым из них, а особенно власти законодательной, «при нынешних обстоятельствах государ­ства и когда в посредство оной еще не входит согласие земли несколь­кими лицами, от нее избранными изъявляемое», следует быть пока только в руках государя, в противном случае все издаваемые законы воспринимались бы подданными не только как насилие, но «и тако­выми еще, кои не несут на себе священного характера, обязывающего народ к повиновению». Таким образом, Новосильцев хотел сказать, что любое олигархическое, а не конституционное в буржуазном смысле слова ограничение самодержавия не было бы одобрено народом России.

Логика рассуждений «молодых друзей» была внешне безуко­ризненной. Они правильно выводили логические следствия из при-

пятых посылок. Однако основная посылка, на которой строились их рассуждения, была сознательно искажена ими. В указе 5 июня (и это было хороню известно членам Негласного комитета) речь шла не только о том, чтобы восстановить петровский Сенат, но был поставлен вопрос, как следует преобразовать его при новом порядке вещей. Но «молодые друзья» намеренно игнорировали такую поста­новку вопроса. Если бы они стали на эту точку зрения, то тогда немедленно отпали бы их аргументы о невозможности сделать Сенат конституционным учреждением, потому что стоило бы только устра­нить те причины, которые, по их мнению, не позволяли Сенату успешно играть эту роль, как цель была бы достигнута. Но все дело в том и заключалось, что «молодые друзья» ни при каких условиях не собирались допустить этого. И не только потому, что считали конституционные преобразования несвоевременными, — роль не­гласных советников неопытного царя они могли успешно играть только при самодержавном монархе.

Новосильцев утверждал, что преобразование Сената должно состоять только в новом распределении дел по департаментам и ускорении делопроизводства. Главная же цель реформы заклю­чается в том, чтобы «истребить в народе то печальное... впечатле­ние, что нет правосудия, нет судебного верховного места, открываю­щего в недрах своих убежище невинно угнетаемому, и что право, равно как и другие посторонние выгоды, приобретается единственно через подлые происки». Этого можно достигнуть, лишив сенатскую канцелярию и управляющего ею генерал-прокурора исключитель­ного влияния на ход судопроизводства.

Исходя из этих соображений, «молодые друзья» решили: во-первых, согласовать между собой все конкретные меры, содер­жавшиеся в докладе и в «Мнениях» сенаторов, чтобы освободить Сенат от «порабощения» его генерал-прокурором; во-вторых, наблю­дать, чтобы при преобразовании Сената законодательная власть осталась бы в руках Александра, так как, по словам Новосильцева, при благих намерениях царя «крайне было бы неосторожно стеснять ее прежде, нежели время позволит разделить оную, как следует сему согласно с общим порядком вещей». Едва ли «молодые друзья» были вполне искренни. Но это был сильнодействующий аргумент: он воскрешал в памяти царя неудачу его проекта запрещения про­дажи крестьян без земли в Государственном совете в мае 1801 г. Ни доклад Сената, ни приложения к нему с точки зрения «моло­дых друзей» не противоречили принятым ими принципам. И это было вполне верно,, но за кадром оставалось самое главное: что реально стояло за сенатским докладом? «Молодые друзья» дипломатично обходили этот важный вопрос полным молчанием. Особо они отме­тили «Мнения» Воронцова и Державина и посоветовали Александру принять большую часть их предложений об упорядочении дело­производства. Что же касается предложения Державина произвести коренное переустройство Сената на началах разделения властей и ввести выборность сенаторов, то Новосильцев осторожно отметил, что, не имея проекта, нельзя судить о его существе. Из поданного же

Державиным явствует, что он понимает разделение властей «не так, как прочие правоведы», смешивая законодательную и законосове­щательную власти. Поскольку представления Державина носили расплывчатый и не вполне понятный характер, Новосильцев предло­жил воздержаться от дальнейших суждений о них.³⁴

Острие критики Новосильцева было направлено против идеи превратить Сенат в конституционное учреждение. «Молодые друзья» придавали этому столь большое значение, что были готовы закрыть глаза на значительное расширение административных функций Се­ната, намеченное в сенатском докладе. Характерно, что это важное обстоятельство было обойдено полным молчанием в записке Ново­сильцева, предлагавшего царю утвердить доклад. И разрешение ходатайствовать перед престолом о народных нуждах, и возмож­ность представлять монарху о несоответствии его законодательных актов общественной пользе — все это были права, которыми пет­ровский Сенат никогда не обладал. И раз уж Новосильцев призывал вернуться именно к петровскому Сенату, то сенатский доклад не вполне отвечал такой цели. Очевидно, «молодые друзья» стремились сохранить законодательную власть в руках Александра любой ценой и в сложившихся обстоятельствах решили выбрать из двух зол меньшее. Царь не обратил внимания своих коллег на эту сторону вопроса, хотя двойственность их позиции вряд ли могла укрыться от него. Выслушав Новосильцева, он только спросил, не лучше ли будет прежде, чем решить этот вопрос, окончательно дождаться, когда Державин представит обещанный проект. Члены Комитета запротестовали. Теперь уже более открыто, чем в записке, они выступили против державинских идей. Тут и выяснилось, что они возражали прежде всего Державину. «Главным образом из-за его ложных идей, — заявил Строганов, — Новосильцев был вынужден распространиться... об истинных принципах разделения властей». По словам «молодых друзей», «Мнения» Державина было уже вполне достаточно для того, чтобы «не ожидать ничего хорошего от его работы». Члены Комитета уверяли Александра в том, чтобы, не теряя времени, пока Державин будет работать над своим проек­том, приказать подготовить указ, в котором были бы воплощены идеи доклада Сената и «Мнений» сенаторов. Царь не высказался опреде­ленно на этот счет и предложил ознакомиться с запиской А. Р. Во­ронцова, которую тот составил для него 29 июля 1801 г.³⁵ Вельможа мотивировал свой демарш тем, что Сенат при составлении доклада руководствовался главным образом тем, чтобы вернуться к компе­тенции, определенной Петром 1. Сенату была дана полная свобода высказаться, но он ею не воспользовался, не решившись ходатай­ствовать о расширении своей власти. Сделать это должен сам царь. Россия может быть только самодержавным государством. При доб­рых монархах, таких как сам Александр, Троян, Марк Аврелий и Тит, «нет рода правления, которое счастливее быть могло», потому что чем больше власти имеет «добродетельный государь», тем больше у него средств сделать подданных счастливее. Но государ­ства переживают монархов, и поэтому царю следует подумать

«о благе общем не на одно только время его царствования». Лишь Сенат, составленный из многих особ, проникнутых единым корпора­тивным духом, может облегчить положение народа, смягчить образ правления и утвердить на долгие времена все, что задумано и про­водится в жизнь Александром. Так, Воронцов в робкой и туманной форме предложил царю превратить Сенат в некое подобие конститу­ционного учреждения, которое лишило бы преемников Александра возможности изменять по произволу существующие установления. Никаких конкретных предложений, как превратить Сенат в учреж­дение с ограничительными по отношению к верховной власти функ­циями, записка не содержала. Александр прочитал ее «молодым друзьям». Царь остался недоволен сочинением графа. Он нашел, что средства не были выражены в нем ясно и четко. Не поддержали Воронцова и «молодые друзья» — мысль превратить Сенат в кон­ституционное учреждение не могла встретить у них сочувствия. Их мнение было таково, что. Воронцов впал в ошибку, наделив Сенат всеми властями, тогда как следовало думать только о том, чтобы заняться устройством правосудия. У Александра записка вызвала лишь сожаление о том, «что все это не подвинуло его ни на шаг вперед к столь желанной цели — обуздать деспотизм нашего прав­ления». В самом деле, конкретные предложения, представленные царю, плохо подходили к его замыслам преобразовать Сенат по рецептам «истинной монархии». «Молодые друзья» поспешили заве­рить царя, что если он осуществит преобразования Сената согласно предложениям сенаторов, то это уже будет крупный шаг вперед. Однако Александр оставил членов Комитета в полном неведении относительно своего решения.³⁶

Казалось, что царь принимает идею поставить Сенат во главе управления, не производя при этом никаких существенных перемен в его устройстве. Однако Александр считал необходимым рассмот­реть и другой вариант этой идеи, предусматривающий коренное преобразование Сената. Он хотел сопоставить оба варианта с теми неясными идеями о наиболее целесообразном государственном уст­ройстве, которое давно бродили в его голове, не отливаясь пока в конкретные формы. Рассмотреть державинский вариант застав­ляло царя и само происхождение этого проекта: он исходил из среды, теснейшим образом связанной с заговорщиками, а с их мнением император пока не мог не считаться. Неделю спустя, 12 августа,³⁷ он сообщил членам Негласного комитета, что повелел подготовить указ о Сенате в соответствии с сенатским докладом и «Мнениями» сенаторов. А между тем, минуя «молодых друзей», он приказал Державину «через князя Зубова» написать проект устройства Се­ната (Д. VI. 762).

Работа по составлению указа была возложена на Д. П. Трощин-ского. В августе 1801 г. вместе с М. М. Сперанским он подготовил «Проект грамоты о правах Сената».³⁸ В основу ее преамбулы была положена идея примата закона над волей монарха в духе «истинной монархии». Мысль эта не раз высказывалась в законодательных актах Александра, но, пожалуй, ни в одном из них она не была

выражена так ярко и в столь сильных выражениях, как здесь. Сооб­щив об утверждении сенатского доклада, который тут же прила­гался, «Грамота» возвещала о том, что в дополнение к нему монарх одобрил еще шесть статей, почерпнутых из «Мнений» А. Р. Ворон­цова и Г. Р. Державина.³⁹ Таким образом, рекомендации членов Негласного комитета были приняты и воплощены в конкретном проекте. Его собирались опубликовать в составе «Грамоты Россий­скому народу» (см. выше, с. 135). «Молодые друзья» могли испытать чувство удовлетворения, но торжествовать победу оказалось еще преждевременно. Пока Трощинский составлял «Грамоту», и Г. Р. Державин, и П. А. Зубов представили по проекту полного преобразования Сената. Эта работа была выполнена несколькими лицами. Над созданием державинского проекта вместе с Держа­виным трудились еще два соавтора: его родственник и проте­же, помощник экспедитора канцлера Государственного совета Ф. П. Львов и еще одно неизвестное лицо.⁴⁰

Согласно проекту Державина, Сенат является выборным орга­ном. «Собрание знатнейших государственных чинов» и пятиклассных чиновников всех учреждений обеих столиц выбирает из первых четырех классов по три кандидата на каждое место, а монарх назна­чает сенатором одного из них. Сенат представляет царю кандидатов на места губернаторов, вице-губернаторов, президентов коллегий, председателей палат, назначает чиновников в губернские учреж­дения, жалует в чины до 7-го класса. Каждый сенатор имеет право свободного доступа к монарху, может объявлять его словесные повеления, даже будучи отставленным от службы, имеет право осмотреть любое учреждение, донести Сенату о злоупотреблениях и настоять на взыскании. Должностные преступления сенатора нигде не судятся, кроме общего собрания. Сенату вверяется законода­тельная, исполнительная, судебная и сберегательная власти. Во главе каждой из них стоит министр. Он заведует канцелярией и осу­ществляет сношение вверенной ему части с монархом. Исполнитель­ная власть вручается Имперскому верховному правлению, которому подчинены все части государственного хозяйства,⁴¹ а судебная— Судебному департаменту — высшей инстанции всех судов страны. В соответствии с устройством губернских учреждений Имперское верховное правление разделяется на три отделения: Верховное исполнительное правление, Верховную палату казенных дел и Вер­ховный приказ общественного призрения, а Судебный департа­мент — на две верховные палаты: уголовную и гражданскую. В про­цесс судопроизводства вводится институт народных присяжных стряпчих, на которых в значительной степени перекладывается производство гражданских дел. Решения Сената позволяется печа­тать. Надзор за правильным исполнением законов в Сенате и в под­чиненных ему учреждениях осуществляет Оберегательная дума. Она состоит из генерал-прокурора — министра сберегательной власти и обер-прокуроров. В случаях разногласия в Сенате при докладе дела монарху присутствуют делегаты разномыслящих сто­рон. Жалобы на Сенат запрещены, но в исключительных случаях

монарх может рассмотреть жалобу в присутствии двух депутатов: от жалобщика и от Сената. Все департаменты Сената составляют законодательное собрание. Его возглавляет министр, в ведении которого находится специальная комиссия законодательства. Здесь готовят проекты новых законов. Они сочиняются либо по инициа­тиве законодательного министра, но с разрешения монарха, либо по приказанию его. Проекты законов рассматриваются законода­тельным собранием, а потом поступают на утверждение царя.⁴² Монарх имеет право самостоятельно издать закон, но этот закон должен быть рассмотрен законодательным собранием. Если оно не одобрит его, то делает об этом представление царю. Но в случае вторичного подтверждения закон вновь возвращается в законо­дательное собрание, вписывается в книгу непременных или вре­менных узаконений и обретает силу. В отсутствие царя законодатель­ное собрание может самостоятельно издавать законы, но они будут носить временный характер. Вместе с тем все временные постанов­ления монарха должны проходить через законодательное собрание. В особо важных случаях оно имеет право ходатайствовать перед царем о всенародных нуждах (САИ. 134—157).

Сам Державин впоследствии утверждал, что его проект написан «в духе Екатерины» и согласован с учреждением об управлении губерний (Д. VI. 762). Действительно, в своих нереализованных проектах императрица пыталась согласовать устройство Сената с организацией губернского управления,⁴³ правда на несколько иных, чем у Державина, принципах. Но это была только одна сторона дела. Другая же, о которой Державин предпочитал умалчивать, заключалась в том, что его проект в значительной степени повышал роль столичной бюрократии и вельможной знати в непосредственном управлении страной, с чем так энергично и так последовательно всегда боролась Екатерина. В самом деле, в ее проектах Сенат мыслился как часть бюрократического учреждения: сенаторы дол­жны были назначаться монархом и всецело подчиняться опеке генерал-прокурора. Хотя императрица наделила сенаторов важным правом представления, но в отличие от Державина она вовсе не предполагала превратить Сенат в место, где бы подготавливались будущие законопроекты.

Несмотря на то что юридически власть Сената в проекте Дер­жавина оставалась неограниченной, а законодательное собрание должно было нести скорее законосовещательные функции, они все же получили в проекте очень широкую трактовку: участие выборного Сената в составлении и всестороннем обсуждении законов, право инициативы закона совокупно с правом представления ставили законодательную деятельность монарха в сильную зависимость от сановных кругов столичного дворянства. Так что едва ли сама Екатерина II могла когда-либо одобрить такой проект. Очевидно, его авторы прекрасно отдавали себе отчет в том и поэтому на всякий случай подготовили еще один смягченный проект. Он был пред­ставлен царю от имени П. А. Зубова. В этом проекте отсутствовали одна глава, трактующая устройство законодательной власти, и от-

дельные параграфы из других глав, касающиеся законодательной деятельности Сената.⁴⁴ Во всем остальном оба проекта совпадали. Кроме того, Зубов и Державин предложили новый способ назначе­ния чиновников на должности. Все помещики каждой округи избирают из лиц 1—8-го классов по два депутата для губернской службы. Результаты выборов отсылаются в герольдию, и там состав­ляется общий список. Депутаты округ избирают из лиц 1—4-го клас­сов по два депутата для государственной службы. Из них составля­ется новый список. Из первого списка Сенат назначает чиновни­ков от короны в губернские учреждения, а из второго — пред­ставляет монарху по два кандидата на каждую вакантную должность в высшие и центральные учреждения, монарх же назначает одного из них.

По сути дела зубовский и державинский проекты представ­ляли собой два варианта одного проекта, отличавшиеся между собой только степенью их «радикальности». На первый взгляд этот факт может показаться довольно странным. Но, очевидно, Зубов и Державин чутко улавливали придворные настроения и имели определенные резоны для такого шага. И, как показало обсуждение проектов в ближайшем окружении Александра, они не ошиблись. Очень важно то, что авторы проектов предложили такой вариант преобразования высшего управления, в котором реформированный Сенат в действительности мог осуществлять верховное руководство страной. Прежде всего проекты предусматривали разделение функ­ций,Сената — исполнительных, судебных, контрольных и законосо­вещательных, в чем действительно нуждалось высшее управление и что предвосхищало проекты М. М. Сперанского 1811 г., пред­полагавшие создание Судебного и Правительствующего сенатов, а также искания в этом направлении Комитета 6 декабря 1826 г. Если проект Завадовского был построен на противопоставлении коллективного руководства дворянских верхов деятельности личных агентов верховной власти, то Зубов и Державин составили свои предположения, не только учитывая процесс усиления личных начал в государственном управлении, но и в значительной степени осно­вываясь на этой тенденции. Исполнительный департамент, в кото­ром должны были заседать действительные руководители различ­ных ведомств, по сути дела представлял собой подобие Комитета министров и воплощал в себе идею единства управления, в чем ощущалась настоятельная нужда. Неудачным следует признать разделение верховного исполнительного правления по точному об­разцу устройства губернских учреждений — ведь в его ведении находился целый ряд дел, круг которых не проецировался на губерн­скую администрацию. К недостаткам проекта следует также отнести и то, что членами законосовещательного собрания являлись сена­торы всех других отделений. Это было ошибочно в принципе, ибо смешение функций могло сильно затруднить оперативное отправле­ние ими своих непосредственных обязанностей. В целом же, несмотря на чисто практические недостатки, проект был реален и вполне отвечал той цели, которую ставили перед собой его авторы.

Дата добавления: 2015-10-26